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古代职官薪俸之灰黑收入问题

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发表于 2014-11-12 08:12:59 | 显示全部楼层 |阅读模式
转自阎克步《中国古代官阶制度引论》,侵删
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 楼主| 发表于 2014-11-12 08:13:34 | 显示全部楼层
灰黑收入问题


摩尔指出:“在前工业社会,建立大规模官僚机构的努力不久就会陷入困境,因为要想从居民中榨取足够的资金来发薪饷几乎是办不到的。”不同政府的相应对策,摩尔列举了法国的卖官之法,俄国的让官员拥有庄园之法等等。至于中国,就是“允许官员或多或少地公开受贿”。“自然,这种做法在实质上削弱了中央政权的有效控制能力。”(74)


供养官员,确实是中国政府的重大负担。“汉宣以来,百姓赋敛一岁为四十余万万,吏俸用其半。”(75)“吏俸用其半”即20万万余。当然还得把少府岁入的18万万及水衡岁入的25万万考虑在内(76)(二者是皇帝的私奉养,不算国帑),那么吏俸约占国家岁入的25%。这跟今天的中国情况,略有可比处。据报道,2000年的行政管理费占国家财政支出的25.7%(77)。


唐朝天宝年间朝廷的户税、诸色资课及勾剥等项,总计为470余万贯。学者估算,开元、天宝之际,内外官员的岁俸支出,约100万贯(78)。在这470余万贯中,官俸占21%左右。沈既济云:“臣计天下财赋耗大者唯二事,一兵资,二官俸。”(79)又据蔡次薛先生估算,在唐宪宗时,每7家纳税户就得负担2名官吏(80)。民众供养官吏的负担为十几比一,已达到现代水平了。


宋朝“冗官”与“冗费”、“冗兵”并称,养官是养兵之外的主要支出。汪圣铎先生的研究显示:宋神宗熙宁末年,全宋官吏俸钱(料钱)一项,岁支就达277余万贯,其中京官52.9万贯,诸路官员225.6万贯。这个数字已不小了,而俸钱之外的支给,其总数若折成钱,又不少于俸钱之数(81)。元丰年间实行“以阶易官”的改革,此后户部的月支再度激增。南宋《庆元会计录》:“比年月支百二十万。大略官俸居十之一,吏禄十之二,兵廪十之七。”(82)宋代官俸吏禄合计,可能占到了户部开支的20%—30%(83)。


清朝的情况不太一样。以乾隆三十一年(1766年)为例,此年总支出3451万两,其中王公百官俸90万两,只占2.61%;加上京师各衙门胥役工食8万两,也只占2.84%。此外文职养廉银347万两,占10.05%(84)。那么王公百官俸、京师胥役工食及文职养廉银,合起来只占岁出的12.89%。若不考虑养廉银,养官吏的钱还不到王朝开支的3%。清朝官俸非常微薄,康熙还一度裁撤了吏胥的工食银。仅从此看,清朝的官吏是相当廉价的。


康有为对清朝官僚的薄俸低于外国同行,大鸣不平;可他也不得不承认,清朝官僚的排场又大大超过了外国同行(85)。官僚抱怨“薄俸”,同时又拥有法外牟利的巨大空间。高薪未必能“养廉”(86),薄俸则必将助长法外牟利,这跟“饥寒多盗贼”是一个道理。低工资会导致人才流向其他行业,但对中国王朝这不成问题,这里官迷多如过江之鲫。那么皇帝何时实行厚俸,何时实行薄俸呢?就厚俸而言,可以理解为统治者在搞高薪养廉,但也可以理解为“被迫”给予官僚高薪以换取其政治效忠,购买其职业道德。就薄俸而言,可能是财政支绌时的被迫之举,但也可能是因为皇权强大、政权稳定,确信官僚的法外牟利不至为害。既然尚不至危害行政,那就薄俸好了,皇帝我省钱了,料你们官僚也不敢过分抱怨;你们私下捞钱我是知道的,但只要还没捞出界,就不妨睁一只眼、闭一只眼。民众的抱怨就不管它了。


张仲礼先生的研究表明,清朝知县的额外收入可达法定薪俸的16倍,即30000余两与1900两之比;到了19世纪末,汉官的额外收入已达法定薪俸的19倍之多,平均每人每年5000多两银子(87)。嘉庆年间的连城县令李某,每年括钱竟达该县赋税总额的半数之多(88)。则清廷税额与官僚俸额,远不足以表明人民的真正负担。在探讨传统中国的薪俸民生比时,若把这一点考虑在内,结果就将完全是另一个样子。


官、吏两分,是中华帝国最重要的品位安排之一。因胥吏及职役的法定特权和品位保障极其微薄,所以其灰黑收入问题更为严重。有学者认为,因衙役由无偿服役而来,所以朝廷不付薪俸,只是象征性地给一点儿工食银,相当于伙食补贴。皂隶、禁卒每年工食银不过6两;捕快工食银最多,每年十一二两。不过从九品官的年俸银31.5两,年俸米31.5斛,那么6—12两的工食银,仍不妨看成一种微薄的薪俸,而不只是伙食补贴。当然,最低的钟鼓夫每年才1两多,实在太少了。


无论如何,吏役若全部发薪,朝廷将不堪重负。南宋官俸与吏俸的比例,是“官俸居十之一,吏禄十之二”,吏俸是官俸的一倍,可知养吏的开支是非常浩大的。清朝的吏役总数若以100万计,再假定每人每年支付工食银6两,就是600万两!乾隆三十一年(1766年),王公百官俸是90万两,文职养廉银是347万两。19世纪晚期,汉文官薪俸总额为82万两,武官为57.5万两,文武汉官养廉银的总额为428万两(89),总计567.5万两。比较之余就能看到,供养吏役所需开支,将是一笔巨款。对皇帝不想支付这笔巨款,能省就省,我们就有“同情的理解”了。康熙甚至下令,取消州县吏役的工食银。


因吏役的报酬极其低微,朝廷只能听任他们法外收费。海瑞任浙江淳安知县时,曾革除六房书吏的“常例陋规”共计68项(90)。清朝的“规费”五花八门,如心红银、挂号费、传呈费、纸笔费、出结费、上锁钱、开锁钱、脚钱、鞋钱、杖钱、倒杖钱、入监钱、出监钱等,不一而足。乾隆时,郡王福康安从西藏用兵归来,户部书吏竟从他那里敲诈了二百万两之钜(91)!古人认为,胥吏贪污之数是超过官僚贪污之数的,“大抵作官嗜利,所得甚少,而吏人所盗不赀矣!”(92)清朝吏役的实际收入总数,很难估计,但肯定也是一笔巨款,只能超过、而不会少于品官。


这种由刻意薄俸而造成的腐败贪污,是一种“结构性贪污”。费正清把清朝官吏称为“有组织的贪污集团”(93),用词是十分尖刻的。在道德上加以谴责很容易,解决之道则不好找。帝国官吏必须维持一定规模,然而薪俸、经费又太微薄,所以官吏集体贪污以自肥(94)。


薪俸有正式品级,而不同职位的灰黑收入有大有小。在这时候,法外牟利空间大小与职位的品级不成正比的情况,就将出现。有的官职品级高,但油水小;有的官职品级低,但油水大。那么在正式品级之外,官场就将按另一尺度,即灰黑收入的丰厚程度,来评估官职的价值高下了。从官员方面说,这将影响官员对职位等级的评价;从等级管理方面说,这将降低正式品秩的效力。如前所述,灰黑收入可以超过正式收入十几倍以上,那么是品级高低更重要呢,还是官缺肥瘦更重要呢?


唐宋的胥吏还是有品级的:唐有流外九品,宋朝为胥吏设置了位阶。明清的胥吏干脆不分品级了,通归于“流外”而已。究其原因,除了胥吏出职日益困难之外,这与胥吏是一个靠“收费”生存的层次,也有密切关系。因其薪俸太微薄、法外收入太重要,正式品级对他们就没多大意义了。
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 楼主| 发表于 2014-11-12 08:14:00 | 显示全部楼层
(74) 摩尔:《民主和专制的社会起源》,华夏出版社1987年版,第136页。
(75) 《太平御览》卷六二七《治道部·赋敛》引桓谭《新论》,中华书局1984年版,第2810页下栏。“汉宣以来”原作“汉定以来”,故有学者说是东汉初的情况。但“定”系“宣”字之讹。《文选》卷三六《永明九年策秀才文》引《桓子新论》,作“汉宣已来”。中华书局1977年版,第509页上栏。
(76) 桓谭《新论》又云:“少府所领园地作务之入十三万万,以给宫室供养诸赏赐。”(“入十三万万”原作“八十三万万”。学者多认为“八”系“入”字之讹。可参看赵俪生:《谈史学研究的工作方法》,收入《寄陇居论文集》,齐鲁书社1981年版,第306页。)《汉书》卷八六《王嘉传》:“孝元皇帝奉承大业,温恭少欲,都内钱四十万万,水衡钱二十五万万,少府钱十八万万。”所云都内钱、少府钱与《新论》相合,则水衡钱25万万也应属《新论》所说的“岁入”,而不是若干年的盈余。
(77) 思源:《中国财政支出结构的过去现在与未来——建立民生财政的设想》,《炎黄春秋》2008年第4期。美国行政管理费占国家财政支出的9.9%,德国仅2.7%。
(78) 陈明光:《唐代财政史新编》,中国财政经济出版社1991年版,第88页。
(79) 《新唐书》卷一三二《沈既济传》。
(80) 蔡次薛:《隋唐五代财政史》,中国财政经济出版社1990年版,第157页。当时全国官吏及胥吏总数约368688人,纳税户约144万户。
(81) 汪圣铎:《两宋财政史》,中华书局1995年版,第457页。按熙宁元年(1068年),京师百官月俸4万余缗。若以1:4.3计,诸路官员月俸可能达到17.2万余缗,岁支254万余缗。那么熙宁末年增加了23万缗。
(82) 《玉海》卷一八五《食货·会计》,江苏古籍出版社、上海书店1987年版,第3396页上栏。
(83) 南宋光宗年间,一云东西库藏约以前万缗,其支出“大军居十之七,宫禁百司禄赐裁三”,又云“今经费,兵居十八,官居十二”。分见《咸淳临安志》卷八《左藏库》,《中国方志丛书》,成文出版社1983年版,第105页上栏;陈傅良《止斋文集》卷十九《赴桂阳军拟奏事札子》,《景印文渊阁四库全书》,台湾商务印书馆1986年版,第1150册第653页下栏。
(84) 参看史志宏:《清前期财政概述》,中华文史网,http://www.historychina.net/cns/ ... 004/07/13/6934.html
(85) 康有为:《官制议》,收入《康南海先生遗著汇刊》,台湾宏业书局1987年版,第14册第279页。“举大地古今俸禄,未有若今中国之薄者也,殆不可形诸简牍矣,各国人咸非笑之。……然中国官场之积习,衙门中之排场极阔,宾客之应接馈赠极繁,族姻之仰给问恤极多,出入周旋,仪从满道,以视外国之徒行者迥异。”
(86) 确实有一项跨国研究显示,公务员工资高低与腐败程度存在着负相关,即工资高则腐败程度低。然而另一项单国研究却表明,腐败和公务员的工资水平并无直接关系。参看艾克曼:《腐败与政府》,新华出版社1999年版,第90、92页。“换句话说,如果不辅之以其它的体制性改革,单纯依赖提高公务员的工资来减少腐败,效果就不会很理想。”
(87) 张仲礼:《中国绅士的收入》,上海社会科学出版社2001年版,第28、40页。
(88) 陈支平:《清代赋役制度演变新探》,厦门大学出版社1988年版,第136页。
(89) 张仲礼:《中国绅士的收入》,第32页以下。
(90) 《海瑞集》上编《淳安政事·兴革条例》,中华书局1962年版,上册第39页以下。
(91) 金安清:《水窗春呓》卷下《部吏口才》,中华书局1984年版,第53页。
(92) 黄宗羲:《宋元学案》卷三六《舍人官箴》,中华书局1986年版,第1238页。
(93) 费正清:《美国与中国》,世界知识出版社1999年版,第106页。
(94) 汪辉祖《学治续说·陋规不宜遽裁》云:“裁陋规,美举也。然官中公事,廉俸所入,容有不敷支给之处,是以因俗制宜,区赢应用。忽予汰革,目前自获廉名,迨用无所出,势复取给于民,且有变本而加厉者。”商务印书馆1937年版,第3页。幕友的月修有时达数十两。若某长官延请了十几位幕友,每年就要支付上万两馆谷。姚文田云:“所入廉俸即尽支领,亦不敷延请幕友。”《清史列传》卷三四《姚文田传》嘉庆十八年(1813年)十一月疏,中华书局1987年版,第2663—2664页。吏胥的工食银还不够一日三餐。清人傅维麟说:“一役之工食,每年多不过十二两,或七两二钱,每日不过三二分,仅供夫妇一餐之用。古人云:‘黎民一天不再食则饥。’此数十万游惰之民肯枵腹而鹄立于堂侧,走马于阶前乎?必不能也!”《皇朝经世文编》卷二四,文海出版社1966年版,第917页。
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