古代职官薪俸之灰黑收入问题

小松殿

转自阎克步《中国古代官阶制度引论》，侵删

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灰黑收入问题


摩尔指出：“在前工业社会，建立大规模官僚机构的努力不久就会陷入困境，因为要想从居民中榨取足够的资金来发薪饷几乎是办不到的。”不同政府的相应对策，摩尔列举了法国的卖官之法，俄国的让官员拥有庄园之法等等。至于中国，就是“允许官员或多或少地公开受贿”。“自然，这种做法在实质上削弱了中央政权的有效控制能力。”(74)


供养官员，确实是中国政府的重大负担。“汉宣以来，百姓赋敛一岁为四十余万万，吏俸用其半。”(75)“吏俸用其半”即20万万余。当然还得把少府岁入的18万万及水衡岁入的25万万考虑在内(76)（二者是皇帝的私奉养，不算国帑），那么吏俸约占国家岁入的25％。这跟今天的中国情况，略有可比处。据报道，2000年的行政管理费占国家财政支出的25.7％(77)。


唐朝天宝年间朝廷的户税、诸色资课及勾剥等项，总计为470余万贯。学者估算，开元、天宝之际，内外官员的岁俸支出，约100万贯(78)。在这470余万贯中，官俸占21％左右。沈既济云：“臣计天下财赋耗大者唯二事，一兵资，二官俸。”(79)又据蔡次薛先生估算，在唐宪宗时，每7家纳税户就得负担2名官吏(80)。民众供养官吏的负担为十几比一，已达到现代水平了。


宋朝“冗官”与“冗费”、“冗兵”并称，养官是养兵之外的主要支出。汪圣铎先生的研究显示：宋神宗熙宁末年，全宋官吏俸钱（料钱）一项，岁支就达277余万贯，其中京官52.9万贯，诸路官员225.6万贯。这个数字已不小了，而俸钱之外的支给，其总数若折成钱，又不少于俸钱之数(81)。元丰年间实行“以阶易官”的改革，此后户部的月支再度激增。南宋《庆元会计录》：“比年月支百二十万。大略官俸居十之一，吏禄十之二，兵廪十之七。”(82)宋代官俸吏禄合计，可能占到了户部开支的20％—30％(83)。


清朝的情况不太一样。以乾隆三十一年（1766年）为例，此年总支出3451万两，其中王公百官俸90万两，只占2.61％；加上京师各衙门胥役工食8万两，也只占2.84％。此外文职养廉银347万两，占10.05％(84)。那么王公百官俸、京师胥役工食及文职养廉银，合起来只占岁出的12.89％。若不考虑养廉银，养官吏的钱还不到王朝开支的3％。清朝官俸非常微薄，康熙还一度裁撤了吏胥的工食银。仅从此看，清朝的官吏是相当廉价的。


康有为对清朝官僚的薄俸低于外国同行，大鸣不平；可他也不得不承认，清朝官僚的排场又大大超过了外国同行(85)。官僚抱怨“薄俸”，同时又拥有法外牟利的巨大空间。高薪未必能“养廉”(86)，薄俸则必将助长法外牟利，这跟“饥寒多盗贼”是一个道理。低工资会导致人才流向其他行业，但对中国王朝这不成问题，这里官迷多如过江之鲫。那么皇帝何时实行厚俸，何时实行薄俸呢？就厚俸而言，可以理解为统治者在搞高薪养廉，但也可以理解为“被迫”给予官僚高薪以换取其政治效忠，购买其职业道德。就薄俸而言，可能是财政支绌时的被迫之举，但也可能是因为皇权强大、政权稳定，确信官僚的法外牟利不至为害。既然尚不至危害行政，那就薄俸好了，皇帝我省钱了，料你们官僚也不敢过分抱怨；你们私下捞钱我是知道的，但只要还没捞出界，就不妨睁一只眼、闭一只眼。民众的抱怨就不管它了。


张仲礼先生的研究表明，清朝知县的额外收入可达法定薪俸的16倍，即30000余两与1900两之比；到了19世纪末，汉官的额外收入已达法定薪俸的19倍之多，平均每人每年5000多两银子(87)。嘉庆年间的连城县令李某，每年括钱竟达该县赋税总额的半数之多(88)。则清廷税额与官僚俸额，远不足以表明人民的真正负担。在探讨传统中国的薪俸民生比时，若把这一点考虑在内，结果就将完全是另一个样子。


官、吏两分，是中华帝国最重要的品位安排之一。因胥吏及职役的法定特权和品位保障极其微薄，所以其灰黑收入问题更为严重。有学者认为，因衙役由无偿服役而来，所以朝廷不付薪俸，只是象征性地给一点儿工食银，相当于伙食补贴。皂隶、禁卒每年工食银不过6两；捕快工食银最多，每年十一二两。不过从九品官的年俸银31.5两，年俸米31.5斛，那么6—12两的工食银，仍不妨看成一种微薄的薪俸，而不只是伙食补贴。当然，最低的钟鼓夫每年才1两多，实在太少了。


无论如何，吏役若全部发薪，朝廷将不堪重负。南宋官俸与吏俸的比例，是“官俸居十之一，吏禄十之二”，吏俸是官俸的一倍，可知养吏的开支是非常浩大的。清朝的吏役总数若以100万计，再假定每人每年支付工食银6两，就是600万两！乾隆三十一年（1766年），王公百官俸是90万两，文职养廉银是347万两。19世纪晚期，汉文官薪俸总额为82万两，武官为57.5万两，文武汉官养廉银的总额为428万两(89)，总计567.5万两。比较之余就能看到，供养吏役所需开支，将是一笔巨款。对皇帝不想支付这笔巨款，能省就省，我们就有“同情的理解”了。康熙甚至下令，取消州县吏役的工食银。


因吏役的报酬极其低微，朝廷只能听任他们法外收费。海瑞任浙江淳安知县时，曾革除六房书吏的“常例陋规”共计68项(90)。清朝的“规费”五花八门，如心红银、挂号费、传呈费、纸笔费、出结费、上锁钱、开锁钱、脚钱、鞋钱、杖钱、倒杖钱、入监钱、出监钱等，不一而足。乾隆时，郡王福康安从西藏用兵归来，户部书吏竟从他那里敲诈了二百万两之钜(91)！古人认为，胥吏贪污之数是超过官僚贪污之数的，“大抵作官嗜利，所得甚少，而吏人所盗不赀矣！”(92)清朝吏役的实际收入总数，很难估计，但肯定也是一笔巨款，只能超过、而不会少于品官。


这种由刻意薄俸而造成的腐败贪污，是一种“结构性贪污”。费正清把清朝官吏称为“有组织的贪污集团”(93)，用词是十分尖刻的。在道德上加以谴责很容易，解决之道则不好找。帝国官吏必须维持一定规模，然而薪俸、经费又太微薄，所以官吏集体贪污以自肥(94)。


薪俸有正式品级，而不同职位的灰黑收入有大有小。在这时候，法外牟利空间大小与职位的品级不成正比的情况，就将出现。有的官职品级高，但油水小；有的官职品级低，但油水大。那么在正式品级之外，官场就将按另一尺度，即灰黑收入的丰厚程度，来评估官职的价值高下了。从官员方面说，这将影响官员对职位等级的评价；从等级管理方面说，这将降低正式品秩的效力。如前所述，灰黑收入可以超过正式收入十几倍以上，那么是品级高低更重要呢，还是官缺肥瘦更重要呢？


唐宋的胥吏还是有品级的：唐有流外九品，宋朝为胥吏设置了位阶。明清的胥吏干脆不分品级了，通归于“流外”而已。究其原因，除了胥吏出职日益困难之外，这与胥吏是一个靠“收费”生存的层次，也有密切关系。因其薪俸太微薄、法外收入太重要，正式品级对他们就没多大意义了。

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(74) 摩尔：《民主和专制的社会起源》，华夏出版社1987年版，第136页。
(75) 《太平御览》卷六二七《治道部·赋敛》引桓谭《新论》，中华书局1984年版，第2810页下栏。“汉宣以来”原作“汉定以来”，故有学者说是东汉初的情况。但“定”系“宣”字之讹。《文选》卷三六《永明九年策秀才文》引《桓子新论》，作“汉宣已来”。中华书局1977年版，第509页上栏。
(76) 桓谭《新论》又云：“少府所领园地作务之入十三万万，以给宫室供养诸赏赐。”（“入十三万万”原作“八十三万万”。学者多认为“八”系“入”字之讹。可参看赵俪生：《谈史学研究的工作方法》，收入《寄陇居论文集》，齐鲁书社1981年版，第306页。）《汉书》卷八六《王嘉传》：“孝元皇帝奉承大业，温恭少欲，都内钱四十万万，水衡钱二十五万万，少府钱十八万万。”所云都内钱、少府钱与《新论》相合，则水衡钱25万万也应属《新论》所说的“岁入”，而不是若干年的盈余。
(77) 思源：《中国财政支出结构的过去现在与未来——建立民生财政的设想》，《炎黄春秋》2008年第4期。美国行政管理费占国家财政支出的9.9％，德国仅2.7％。
(78) 陈明光：《唐代财政史新编》，中国财政经济出版社1991年版，第88页。
(79) 《新唐书》卷一三二《沈既济传》。
(80) 蔡次薛：《隋唐五代财政史》，中国财政经济出版社1990年版，第157页。当时全国官吏及胥吏总数约368688人，纳税户约144万户。
(81) 汪圣铎：《两宋财政史》，中华书局1995年版，第457页。按熙宁元年（1068年），京师百官月俸4万余缗。若以1：4.3计，诸路官员月俸可能达到17.2万余缗，岁支254万余缗。那么熙宁末年增加了23万缗。
(82) 《玉海》卷一八五《食货·会计》，江苏古籍出版社、上海书店1987年版，第3396页上栏。
(83) 南宋光宗年间，一云东西库藏约以前万缗，其支出“大军居十之七，宫禁百司禄赐裁三”，又云“今经费，兵居十八，官居十二”。分见《咸淳临安志》卷八《左藏库》，《中国方志丛书》，成文出版社1983年版，第105页上栏；陈傅良《止斋文集》卷十九《赴桂阳军拟奏事札子》，《景印文渊阁四库全书》，台湾商务印书馆1986年版，第1150册第653页下栏。
(84) 参看史志宏：《清前期财政概述》，中华文史网，http://www.historychina.net/cns/ ... 004/07/13/6934.html。
(85) 康有为：《官制议》，收入《康南海先生遗著汇刊》，台湾宏业书局1987年版，第14册第279页。“举大地古今俸禄，未有若今中国之薄者也，殆不可形诸简牍矣，各国人咸非笑之。……然中国官场之积习，衙门中之排场极阔，宾客之应接馈赠极繁，族姻之仰给问恤极多，出入周旋，仪从满道，以视外国之徒行者迥异。”
(86) 确实有一项跨国研究显示，公务员工资高低与腐败程度存在着负相关，即工资高则腐败程度低。然而另一项单国研究却表明，腐败和公务员的工资水平并无直接关系。参看艾克曼：《腐败与政府》，新华出版社1999年版，第90、92页。“换句话说，如果不辅之以其它的体制性改革，单纯依赖提高公务员的工资来减少腐败，效果就不会很理想。”
(87) 张仲礼：《中国绅士的收入》，上海社会科学出版社2001年版，第28、40页。
(88) 陈支平：《清代赋役制度演变新探》，厦门大学出版社1988年版，第136页。
(89) 张仲礼：《中国绅士的收入》，第32页以下。
(90) 《海瑞集》上编《淳安政事·兴革条例》，中华书局1962年版，上册第39页以下。
(91) 金安清：《水窗春呓》卷下《部吏口才》，中华书局1984年版，第53页。
(92) 黄宗羲：《宋元学案》卷三六《舍人官箴》，中华书局1986年版，第1238页。
(93) 费正清：《美国与中国》，世界知识出版社1999年版，第106页。
(94) 汪辉祖《学治续说·陋规不宜遽裁》云：“裁陋规，美举也。然官中公事，廉俸所入，容有不敷支给之处，是以因俗制宜，区赢应用。忽予汰革，目前自获廉名，迨用无所出，势复取给于民，且有变本而加厉者。”商务印书馆1937年版，第3页。幕友的月修有时达数十两。若某长官延请了十几位幕友，每年就要支付上万两馆谷。姚文田云：“所入廉俸即尽支领，亦不敷延请幕友。”《清史列传》卷三四《姚文田传》嘉庆十八年（1813年）十一月疏，中华书局1987年版，第2663—2664页。吏胥的工食银还不够一日三餐。清人傅维麟说：“一役之工食，每年多不过十二两，或七两二钱，每日不过三二分，仅供夫妇一餐之用。古人云：‘黎民一天不再食则饥。’此数十万游惰之民肯枵腹而鹄立于堂侧，走马于阶前乎？必不能也！”《皇朝经世文编》卷二四，文海出版社1966年版，第917页。